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Ministerio de Justicia en Uruguay. Cinco puntos para el debate


Cinco puntos a considerar a la hora de comenzar a debatir sobre un Ministerio de Justicia en Uruguay:

1) La aclaración más importante hay que hacerla al comienzo. Aunque parezca obvio, un Ministerio de Justicia, en un Estado de Derecho, no puede tener a su cargo función jurisdiccional (por ejemplo, no podrá dictar sentencias para resolver los conflictos entre las personas ni imponer penas a las personas acusadas de algún delito). La función jurisdiccional -principio de separación de poderes mediante- recae de regla en el Poder Judicial (en el caso uruguayo: Constitución de la República, arts. 233 y ss.). Puede haber función jurisdiccional fuera del Poder Judicial pero esto debe surgir de la propia Constitución y sería, además, algo excepcional (es lo que sucede, por ejemplo, en Uruguay, con el Tribunal de lo Contencioso Administrativo).

2) Pero hay otras cuestiones constitucionales en juego. Claramente, en Uruguay, un Ministerio de Justicia no puede tener las competencias que la Constitución de la República le asigna, por ejemplo, a la Suprema Corte de Justicia o al Tribunal de lo Contencioso Administrativo (arts. 239 n° 2, 308 y 320 de la Constitución de la República). En Uruguay no existe un órgano al estilo del Consejo de la Magistratura, Judicatura o Consejo General del Poder Judicial que se ocupe de dirigir aspectos vinculados a la gestión administrativa del sistema de justicia (no tenemos un artículo en la Constitución que establezca esa institucionalidad, como sí existe por ejemplo en el art. 122 de la Constitución española). Si bien los jueces son imparciales e independientes en lo que hace a su labor jurisdiccional están sometidos a la superintendencia directiva y correctiva (o correccional) de los máximos órganos jurisdiccionales. Estos ejercen o pueden ejercer la superintendencia administrativa hacia el interior del respectivo sistema orgánico, aunque respetando la imparcialidad e independencia. Por otra parte, como ha expresado Cajarville Peluffo la reglamentación de la organización interna y del funcionamiento del Poder Judicial «escapa» a la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo (cfr., Cajarville Peluffo, J. P., (2012). Sobre Derecho administrativo (tomo I - tercera edición ampliada). Montevideo: FCU, pp. 487-488).

3) Los Ministerios son subordinados e integran el Poder Ejecutivo, actuando en Consejo de Ministros o en Acuerdo. En general, para la creación de Ministerios otro dato a tener en cuenta es lo que se desprende del art. 174 de la Constitución de la República, cuando dice que la ley, por mayoría absoluta de componentes de cada Cámara y a iniciativa del Poder Ejecutivo, determinará el número de Ministerios, su denominación propia y sus atribuciones y competencias en razón de materia, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 181 de la propia Constitución.

4) La denominación del eventual Ministerio no tiene que ser necesariamente la de Ministerio de Justicia. La denominación en sí misma no está mal, pero quienes no están familiarizados con cuestiones del diseño institucional del Estado constitucional de Derecho y/o propias del sistema de justicia puede que piensen que sí se incluye a los jueces y juezas dentro de este Ministerio (evidentemente eso sería un error, ya que no se podría incluir a jueces que ejerzan como tales). Ese quizás sea un aspecto menor, aunque de algún modo hace a la educación ciudadana en estos temas. Asimismo, en algunas personas la denominación de Ministerio de Justicia podría generar algún rechazo al recordar la existencia de un Ministerio de Justicia durante la dictadura. En efecto el Acto Institucionales N° 3 de 1 de septiembre de 1976 creó un Ministerio de Justicia y luego el Acto Institucional N° 8, de  1 de julio de 1977, provocó que los órganos jurisdiccionales fueron jerarquizados al Poder Ejecutivo a través de ese Ministerio, quedando así incorporados en aquel tiempo a la Administración Central (una investigación relativa a este tema se puede encontrar en Duffau, N. y Rico, Á. (2012). El Poder Judicial bajo la dictadura. Montevideo: Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación - disponible en línea). 

En el caso uruguayo existen otros antecedentes: la Ley N° 1603, de 22 de enero de 1883, la cual crea un "Ministerio de Estado, que comprenderá los ramos de Justicia, Culto e Instrucción Pública"; y la Ley N° 3740 de 4 de marzo de 1911, la cual crea un Ministerio de Justicia e Instrucción Pública. El art. 2 de la última de las leyes citadas señala que los cometidos serán, aparte de lo que sus títulos indican,los determinados en Decreto orgánico del Poder Ejecutivo. El gobierno de Batlle y Ordóñez, mediante Decreto de 9 de marzo de 1911, dispuso las competencias del citado Ministerio de Justicia e Instrucción Pública, entre las cuales se encontraba la administración de justicia (sin especificar el alcance de esto), el nombramiento de fiscales según las leyes respectivas, la promoción de reformas de la legislación, establecimiento, régimen y reforma de cárceles (con excepción de la competencia del Ministerio del Interior del momento), la estadística judicial, la legalización de documentos, los registros de traslación de dominio, embargo, interdicciones, etc. Vale anotar que para el año 1911 todavía regía la primera Constitución de la República (de 1830), y que tan solo unos años antes (Ley N° 3246, de 28 de octubre de 1907) se había creado la Alta Corte de Justicia (hoy Suprema Corte de Justicia).

Vale la pena aclarar que si bien pueden existir Ministerios de Justicia (como otros Ministerios) en dictaduras, también tenemos Ministerios de Justicia de las democracias. Las democracias más consolidadas y Estados de Derecho más sólidos cuentan con Ministerios de Justicia (u organismos con denominaciones similares).

5) Con todo lo dicho, un eventual Ministerio de Justicia tendría a su cargo únicamente competencias de carácter administrativo, que de algún modo se vinculen con cuestiones que hacen a la actividad del sistema de justicia (entendido en sentido amplio, incluyendo, por ejemplo, lo que son mecanismos alternativos de solución de controversias, mecanismos en línea de resolución de disputas, mediaciones extrajudiciales, conciliaciones administrativas, temas de acceso a la justicia, política pública y legislación). En el caso uruguayo, también se podrían aglutinar competencias que se encuentran dispersas en distintos Ministerios u organismos (por ejemplo, dentro de Presidencia de la República). El relevamiento concreto de las competencias que tendría ese Ministerio en caso de crearse puede variar según su diseño y alcance. Podría incluir competencias vinculadas al sistema de justicia que están en el ámbito del Ministerio de Educación y Cultura; otras que directa o indirectamente se vinculen con el Ministerio del Interior (Instituto Nacional de Rehabilitación u otros vinculados al sistema penitenciario -más amplio que el tema carcelario); otras existentes en algunas secretarias o unidades que se encuentran dentro de Presidencia (a modo ilustrativo, Secretaría de Derechos Humanos, Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo, Unidad de Acceso a la Información Pública o Unidad Reguladora y de Control de Datos Personales, que están en la órbita de AGESIC); etc. Incluso se podría pensar en agrupar cuestiones vinculadas al acceso a la justicia, a mecanismos alternativos para la solución de controversias o conflictos, la realización de audiencias de mediación o conciliación de tipo administrativo (por ejemplo, aquellas que actualmente se encuentran en el ámbito del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o Ministerio de Economía y Finanzas, donde se atienden, respectivamente, reclamos y/o se celebran audiencias de tipo administrativo previas a procesos laborales o cuestiones relacionadas a ciertos reclamos de consumidores). 

Aclaración final: se trata de un comentario de tipo preliminar y resumido, en el que he intentado evitar al máximo las citas, de modo de facilitar su lectura. Vale señalar, además, que aquí no se analiza la adscripción, comunicación, autonomía u ubicación institucional de otros organismos como ser la Fiscalía General de la Nación, el Instituto Técnico Forense, o la Defensa Pública (sobre esta última, remito a Soba Bracesco, I. M. (2022). El fortalecimiento de la defensa pública en Uruguay. En Judicatura, Nº. 72, pp. 43-52).

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Ignacio M. Soba Bracesco
Profesor Agregado por la Facultad de Derecho de la Universidad de la República. Doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca. Profesor de Derecho Procesal en grado y posgrado en distintas Universidades de Uruguay e Iberoamérica. Autor de diversos artículos, ponencias y libros de Derecho Procesal y Probatorio, tanto en el Uruguay como en el extranjero. Director y coordinador de diversas obras colectivas. Conferencista, ponente y relator en Jornadas y Congresos. Coautor de la sección de legislación procesal en la Revista Uruguaya de Derecho Procesal (2007 a la fecha). Integrante de la Comisión Revisora del Código Modelo de Procesos Administrativos para Iberoamérica. Miembro de la International Association of Procedural Law. Miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal. Presidente honorario del Foro Uruguayo de Derecho Probatorio y Director de su Anuario. Co-Coordinador Académico en Probaticius. Miembro Adherente del Instituto Panamericano de Derecho Procesal. Miembro Fundador de la Asociación Uruguaya de Derecho Procesal Eduardo J. Couture. Integrante del Instituto Uruguayo de Derecho Procesal. Miembro de la Revista Uruguaya de Derecho Procesal.