La formalización de la investigación y la suspensión de la ciudadanía del legalmente procesado (supuesto distinto al de la suspensión de la ciudadanía de los condenados)
El problema con respecto a la condición de legalmente procesado es que ya no existe en la regulación procesal penal general que ofrece el Código del Proceso Penal (CPP). El viejo Código del Proceso Penal, en cambio, sí regulaba el auto de procesamiento y sus requisitos en sus arts. 125 y 126. Frente a este escenario, la pregunta que nos podemos hacer es: ¿estamos antes una causal operativa de suspensión de la ciudadanía o actualmente resulta ser una causal inaplicable?
Para intentar evitar estas dudas el Código del Proceso Penal (CPP), en su art. 266.6 in fine, previó que: "La formalización de la investigación aparejará la sujeción del imputado al proceso y dará comienzo al sumario (artículo 16 de la Constitución de la República). Cuando se produzca en causa en la que pueda recaer pena de penitenciaría, tendrá el efecto previsto en el artículo 80 de la Constitución de la República" (esta consecuencia o efecto no penal de la formalización no había sido prevista en la redacción original del Código).
Esto permite que nos hagamos una segunda pregunta: ¿es ese art. 266.6 del Código una disposición constitucional y/o convencional o la redacción plasmada se ha extralimitado en la interpretación de la Constitución? O en términos similares: ¿La ley puede crear la ficción de asimilar el procesamiento a la formalización de la investigación? ¿La condición de legalmente procesados se puede asimilar a la de una investigación legalmente formalizada?
El punto es opinable, pero creo que existen importantes razones para sostener que la formalización de una investigación no es un procesamiento, y por tanto que no puede llevar a la suspensión de la ciudadanía.
Algunas reflexiones sobre esto:
- A pesar de no estar consagrado expresamente en la Constitución uruguaya, el principio o estado de inocencia es una garantía fundamental que tiene rango constitucional. El principio o estado de inocencia, como garantía de tratamiento al imputado, también impacta en cuestiones de interpretación de otras disposiciones constitucionales (como el citado art. 80 n° 2) y legales que se conectan con el proceso penal y sus consecuencias.
- Las hipótesis de suspensión de la ciudadanía, en tanto afecta uno de los pilares sobre los que se construye la soberanía y la forma democrática-republicana de gobierno, deben ser interpretadas y/o reglamentadas de forma cautelosa.
- Sostener que la formalización de una investigación equivale a la condición de legalmente procesado en causa criminal de que pueda resultar pena de penitenciaría, es un salto en la interpretación de la Constitución que da el legislador (esta terminología nos acompaña -aunque con variantes en su redacción- desde el art. 11 de la Constitución de la República del año 1830). La Constitución no ha referido a la condición de investigación legalmente formalizada.
- La extensión del ámbito de aplicación de disposiciones constitucionales de este tenor resulta muy riesgosa. A modo de ejemplo, señalan Garderes y Valentin, que la redacción original del art. 70 del viejo CPP establecía que el procesamiento suspendía la ciudadanía, aún cuando pudiera no resultar condenado a pena de penitenciaria. Esto ameritó una modificación del texto a través del art. 1 del Decreto Ley N° 15.296 para alinearlo con el art. 80 de la Constitución (cfme., Garderes, S. y Valentin, G. (2012). Código del Proceso Penal. Comentado (con la colaboración de Diáz, S.). Montevideo: La Ley Uruguay, pp. 185-187). Respecto de estas cuestiones de interpretación constitucional (en donde pienso que también pueden impactar discusiones como las de la interpretación constitucional de tipo original o la interpretación de tipo evolutivo), sería muy interesante contar con el análisis complementario de quienes se dedican al estudio específico de esa área del derecho.
- Por otro lado, esta causal de suspensión de la Constitución no cumple con los estándares de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), que en su art. 23 dispone lo siguiente: "Derechos Políticos. 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal" (el subrayado me pertenece).
Vale aclarar que para el caso de sentencias de condena la Constitución uruguaya tiene otra disposición aplicable a ese supuesto. Se trata del art. 80 n° 4 de la Constitución, el cual prevé que se suspende la ciudadanía "Por sentencia que imponga pena de destierro, prisión, penitenciaría o inhabilitación para el ejercicio de derechos políticos durante el tiempo de la condena". En estos casos, como indica Cassinelli, no importa si se trata de pena de prisión o de penitenciaría, y aunque sea una condena a tres meses de prisión, igualmente se suspendería el ejercicio de la ciudadanía (cfme., Cassinelli Muñoz, H. (2009). Derecho Público. Montevideo: FCU, pp. 205-206; en similar sentido: Korzeniak, J. (2006). Derecho Público (tercera edición). Montevideo: FCU, p. 372).
Esto motivó la reserva de Uruguay al firmar la Convención, estableciendo lo siguiente: "El artículo 80, numeral 2 de la Constitución de la República Oriental del Uruguay establece que la ciudadanía se suspende "por la condición legalmente procesado en causa criminal de que pueda resultar pena de penitenciaría". Esta limitación al ejercicio de los derechos reconocidos en el artículo 23 de la Convención no está contemplada entre las circunstancias que al respecto prevé el parágrafo 2 de dicho artículo 23 por lo que la Delegación del Uruguay formula la reserva pertinente" (en este sentido también: Cassinelli Muñoz, ob. cit., pp. 204-205). Conforme el art. 2. 1 lit. d) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, se entiende por "reserva", básicamente, a una declaración unilateral hecha por un Estado al firmar, ratificar, aprobar, adherirse a un tratado, con objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado.
Desaparecida la condición de legalmente procesado, se podría entender que ya no se puede excluir o modificar los efectos jurídicos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Por lo que correspondería adoptar una solución legal no contraria al mencionado art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Pienso que tanto la Convención como su reserva se deberían interpretar conforme lo dispuesto por el art. 29 de la propia Convención, considerando que la interpretación debe de ser evolutiva respecto de la protección de los derechos humanos, pro persona, a favor de la protección de los derechos humanos (véase sobre esta disposición: Rodríguez Huerta, G. (2019). Artículo 29. Normas de interpretación. En Steiner, C. y Fuchs, M-C. (editores). Convención Americana sobre Derechos Humanos. Comentario (segunda edición, pp. 869-877). Bogotá: KAS). Me parece pertinente anotar que sobre esta norma interpretativa de la Convención Americana sobre Derechos Humanos el estado uruguayo no ha efectuado reserva.
- La formalización de la investigación se produce sobre la base de un objeto procesal limitado (no es la cuestión principal en sí la que se debate). Más allá de las discusiones acerca de la naturaleza jurídica de la etapa indagatoria o de investigación, cuando nos enfrentamos ante una causa criminal formalizada lo que en gran medida encontramos es sólo una investigación, no una causa. Hay sí un eventual contradictorio ante un juez (de garantía), pero ese contradictorio o debate se circunscribe, lógicamente, al tema que se debe decidir (admisión o rechazo de la formalización de la investigación a una persona que ya desde antes se podía considerar imputado - art. 63 del CPP).
- Hay un estándar de prueba (tema que en sí mismo da para muchos más debates) que es distinto y/o menos exigente que el que permite adoptar una medida cautelar como la prisión preventiva, o menos exigente al que le permite a la fiscalía tomar la decisión de acusar. El art. 266.1 del CPP refiere únicamente a que existan elementos objetivos suficientes que den cuenta de la comisión de un delito y de la identificación de sus presuntos responsables. Por otra parte, el viejo art. 125 del CPP establecía la necesidad de contar con elementos de convicción suficientes. El problema de la indeterminación y vaguedad de los estándares de prueba dice presente también en esta discusión.
- ¿Es sólo una cuestión terminológica o es conceptual? ¿Es posible asimilar formalización y procesamiento? Quizás sólo sea una elección legislativa, pero la regulación de la formalización como un auto de procesamiento no ha sido la solución planteada en términos conceptuales en el CPP. La formalización de la investigación en el CPP uruguayo es más que la mera comunicación formal de inicio de una investigación (a diferencia de lo previsto en los arts. 229 y ss. del CPP chileno). La formalización contiene una autorización concreta (algo así como un permiso) para que la fiscalía continue investigando (ahora en una investigación formalizada, sujeta a un plazo o plazos máximos - CPP, art. 265). Ontológicamente es eso y no debería ser más que eso. Un debate como el que precede a la formalización, con un objeto limitado, no debería provocar consecuencias o efectos penales y/o no penales que resulten "genéticamente" exagerados o desproporcionadas (parafraseando a ley genética de Barrios de Ángelis).
- El "pronóstico" de que pueda resultar pena de penitenciaria en esta etapa no forma parte de las necesidades del objeto "formalización de la investigación". Claro que el pronóstico puede llegar a hacerse antes de la acusación, pero no deja de ser un pronóstico muy diferente al que se necesita para tomar la decisión de formalizar o no formalizar una investigación, y al mismo tiempo un pronóstico distinto al que se deja consignado en una acusación, donde la fiscalía sí da cuenta del requerimiento de pena estimado (CPP, art. 127).
- Para terminar estas reflexiones (que son sólo un punto de partida), quizás podamos pensar en que para resolver esta cuestión no es necesario cambiar la metodología del debate que permite -oralidad argumentativa mediante- adoptar la decisión de formalización de la investigación. Quizás alcance con cambiar lo que son las consecuencias más perjudiciales de la formalización, o los efectos más gravosos, no proporcionales al objeto y/o debate previo que conduce a tomar esa decisión. En similar sentido, el anteproyecto de ley elaborado por el Colegio de Abogados del Uruguay (publicado en su sitio web en junio de 2024 - ver aquí), no contiene una referencia expresa a la suspensión de la ciudadanía en lo que propone que sea la nueva redacción del art. 266 del CPP. Por el contrario, incluye un ordinal octavo al citado artículo, en el cual se establece que la formalización del imputado no determinará su fichaje ni la comunicación al ITF. En esta línea, sería conveniente revisar todas las referencias al procesamiento y si es pertinente o no mantener la equiparación con la formalización de la investigación.
- Si la ley estableciese que la suspensión de la ciudadanía se diera como consecuencia de la acusación, se terminaría con los reparos que se han señalado antes desde el punto de vista de que estaríamos antes un nivel de exigencia mayor al del procesamiento y/o la formalización. En ese caso no quedaría duda de que la condición de acusado es más que la de procesado en causa criminal. Esto despejaría las dudas que genera hoy la condición de "formalizado" (sic), distinta a la de "procesado" o "acusado". Ahora bien, esta solución legislativa no sería acorde a lo previsto en el art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (sin perjuicio de la reserva que formulase Uruguay, relativa a la condición de legalmente procesado). Entiendo que aún habiendo operado la reserva, no debería operar una solución regresiva en este caso.
