Ley N° 19.960 (sobre ferias jurisdiccionales), de 24/06/2021. Con referencias a la Resolución de la SCJ de 25/06/2021. Primeras valoraciones
I) Art. 1: "Facúltase a la Suprema Corte de Justicia y al Tribunal de lo Contencioso Administrativo a reducir, postergar o eliminar dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, las Ferias Judiciales establecidas en las Leyes Nos. 15.750, de 24 de junio de 1985, y 16.049, de 22 de junio de 1989, en cuanto fuere necesario para reducir los impactos causados por la emergencia sanitaria declarada por el Poder Ejecutivo en el normal funcionamiento del sistema de justicia y asegurar la eficiencia de la tutela de los derechos de los justiciables."
A través del art. 1 de la Ley N° 19.960 (promulgada el 24 de junio de 2021, y publicada en el Diario Oficial el 25 de junio de 2021 - ver aquí), que aquí se comenta, se faculta al Poder Judicial (PJ) y al Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) a reducir, postergar o eliminar las ferias, en cuanto fuere necesario para mitigar o reducir impactos de la emergencia sanitaria decretada -en marzo de 2020- por el Poder Ejecutivo. Tal como señalaré al final, entiendo que es una facultad que ya tienen tanto la Suprema Corte de Justicia (SCJ) como el TCA, y que en todo caso se trata de una competencia concurrente con la del legislador.
Cabe señalar que la SCJ, por Resolución del 25 de junio de 2021 dispuso: “Elimínase la Feria Judicial Menor del presente año, en el periodo comprendido entre el 5 y el 15 de julio” (n° 1); “A partir del 5 de julio de 2021, se retoma la actividad normal en todos los juzgados y demás dependencias del Poder Judicial, siendo el horario general de atención al público entre las 13 y las 18 horas” (n° 4 - el énfasis pertenece al original consultado); mientras que el TCA, en tanto, por Acordada N° 18, de 8 de junio de 2021 ingresaría en feria del 1 al 15 de julio de 2021 (al momento de escribir estas líneas no se tiene noticia de que se vaya a modificar esa resolución).
Pero ¿a cuáles ferias se está refiriendo la Ley? Pues, según el citado art. 1, se trata -sin distinción- de aquellas reguladas en la Ley N° 15.750, de 24 de junio de 1985 (Ley Orgánica de la Judicatura y de Organización de los Tribunales - LOT) y en la Ley N° 16.049.
La LOT hace referencia al receso de las ferias judiciales en sus arts. 86 y 127 (cuando regula el derecho a la licencia de los jueces, juezas y ciertos funcionarios/as). Con relación a la Ley N° 16.049, la remisión correcta sería, en realidad, al art. 10 del Decreto Ley N° 15.524 (en redacción dada por art. 1 de la Ley Nº 16.049 de 22 de junio de 1989): «El Tribunal de lo Contencioso Administrativo tendrá dos períodos de feria: uno, del 25 de diciembre al 31 de enero del año siguiente, y el otro, del 1º al 15 de julio de cada año».
Por tanto, no se distingue entre ferias judiciales menores o mayores, tampoco se dice que se trate únicamente de las ferias del año 2021 o del año 2022, etc.
Se emplea una redacción similar a la ya utilizada en el art. 1.5 de la Ley N° 19.879, de 30 de abril de 2020, aunque en esta oportunidad se trata de una facultad que se prevé genéricamente respecto de "ferias judiciales" (en realidad, jurisdiccionales, para abarcar -como se ha dicho- tanto al PJ como al TCA).
Luego, el art. 1 condiciona esa facultad de optar que tienen los máximos órganos jurisdiccionales, cuando de algún modo dice «en cuanto fuere necesario para reducir los impactos causados por la emergencia sanitaria declarada por el Poder Ejecutivo…». Claro que esta limitación no tendría mayor relevancia desde el punto de vista de nuestra interpretación, que reconoce, aun sin ley, la posibilidad de la SCJ o el TCA de postergar, reducir o eliminar cualquier feria.
La referencia de la ley a la emergencia sanitaria podría generar, a su vez, ciertos problemas interpretativos desde el punto de vista del ámbito de aplicación temporal de la citada disposición. Me explico: se podría entender que es una facultad limitada hasta tanto cese la emergencia sanitaria o, más concretamente, cesen los «impactos causados» por la misma (lo que carece de precisión temporal, y debería ser objeto de apreciación por quien puede llegar a ejercer la facultad). Se trataría, entonces, de una regulación transitoria o especial, pero a la vez muy laxa en cuanto incluye esa alusión a las consecuencias de la emergencia sanitaria (parecería que) en el funcionamiento del PJ o del TCA. En ese sentido, se puede dejar anotado que a la fecha de promulgación de la Ley la emergencia sanitaria a la que alude especialmente la disposición, no ha cesado, razón por la cual ello amerita cierta precaución (más si se tiene en cuenta que tampoco se ha implementado íntegramente el expediente electrónico -por ejemplo, en lo que tiene que ver con la presentación electrónica de escritos-, ni se han generalizado ciertas prácticas vinculadas a la virtualidad).
Además, sobrevuela la interrogante de qué sucede si la atención al público a partir de julio de 2021 sigue siendo "rigurosamente" por agenda (como lo fue en junio de 2021), pero -al mismo tiempo- no hay ni feria jurisdiccional ni declaración de días inhábiles. Esto puede ser trascendente para algunos. Valentin, por ejemplo, ha dicho que la atención por agenda (previo registro en línea) dispuesta a partir del 31 de mayo de 2021 no fue normal y por tanto, a pesar de estar dispuesta en la franja de horario de 13.00 a 18.00 hs., los días son inhábiles (cfr., Valentin, G. (2021a). Una nueva y poco clara resolución de la Suprema Corte de Justicia sobre la continuación de actividades en el Poder Judicial. Blog del autor (12 de junio de 2021). https://gabrielvalentin-derechoprocesal.blogspot.com/2021/06/una-nueva-y-poco-clara-resolucion-de-la.html; (2021b). El retorno de actividades en el Poder Judicial uruguayo y el cómputo de los plazos en días inhábiles: anotaciones a la resolución 68/2021 de la Suprema Corte de Justicia. Blog del autor (28 de mayo de 2021). https://gabrielvalentin-derechoprocesal.blogspot.com/2021/05/el-retorno-de-actividades-en-el-poder.html).
No obstante, tengo algunos matices respecto a lo señalado por el citado y autorizado profesor. El punto que quisiera dejar planteado para la reflexión es que, o bien se entiende que la SCJ puede declarar días inhábiles mediante Acordada; o bien se entiende que no puede, y entonces tenemos que la regulación a nivel reglamentario ha sido contradictoria con respecto a regulación legal de los plazos procesales. Concretamente, el art. 96.1 del CGP dispone: «Son días hábiles para la realización de los actos procesales todos aquellos en los que funcionen las oficinas de los tribunales atendiendo al público en un horario no inferior a cuatro horas» (énfasis agregado). Por otro lado, el n° 2 de la Resolución N° 68/2021, de 27 de mayo de 2021, ("extendida" en sus efectos, por Resolución N° 74/2021, de 11 de junio de 2021) refiere -con una redacción algo imprecisa ("días hábiles"), a una atención al público por agenda, pero atención al público al fin, de seis horas (de 13.00 a 18.00 hs.). Entonces, no se trata de día inhábil desde el punto de vista de lo estipulado por el legislador en el art. 96 del CGP, que no distingue entre atención al público normal o anormal, por agenda o sin agenda, etc. Si la Corte no puede declarar inhábiles ciertos días, entonces no dejaría de ser un agregado que no surge del art. 96 del CGP en cuanto al concepto legal de días hábiles, el sostener que hay que distinguir en función del tipo de atención al público que tiene lugar en los mismos.
Es más, en la Resolución de la SCJ de 25 de junio de 2021 a la que se hizo alusión, se establece expresamente que la atención a partir del 5 de julio de 2021 será “normal”.
II) Art. 2: "Declárase que el período comprendido entre el 24 de marzo de 2021 y el 30 de junio de 2021, sea en aquellos días en que la Suprema Corte de Justicia o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispusieron ferias extraordinarias o en aquellos que dispusieron la declaración de días inhábiles, también se rige por lo previsto en los artículos 1° a 6° de la Ley N° 19.879, de 30 de abril de 2020." (énfasis agregado).
Por su parte, el art. 2 de la Ley que aquí se transcribe, busca aportar algo de claridad en un tema necesario, al remitir a la Ley N° 19.879 (que regula plazos procesales y administrativos, la suspensión de plazos de prescripción o caducidad, etc. - ver aquí).
Igualmente, para evitar confusiones y complejidades en la interpretación entiendo que hubiera sido conveniente aclarar directamente en la Ley que se suspendían todos los plazos (algo similar hizo en su momento la Ley N° 16.529, de 10 de agosto de 1994) y, además, mantener esa remisión a la Ley N° 19.879. Entiendo que esto hubiera sido lo más aconsejable sumar claridad, en tanto la técnica de la remisión normativa -que aquí está bien que se utilice- siempre genera inconvenientes.
O sea, declarar expresamente, no por remisión, que los plazos entre el 24 de marzo y el 30 de junio de 2021 se reputaban suspendidos. Esto es, todos los plazos, tanto aquellos que se cuentan por días hábiles, como aquellos que se computan por días corridos.
En cuanto a la remisión, considero especialmente útil desde el punto de vista práctico lo dispuesto en el art. 1.3 de la Ley N° 19.879, en tanto allí se dispone lo siguiente: "Durante el transcurso de la Feria Jurisdiccional Extraordinaria decláranse suspendidos todos los plazos procesales, incluso aquellos que se computan en meses o años…"; así como lo previsto en el art. 3.1 de la citada Ley N° 19.879: "...todos los plazos de prescripción extintiva y caducidad establecidos por la normativa vigente. Declárase que cualquier derecho o interés jurídicamente protegido, sujeto a prescripción o caducidad, que no se haya ejercitado en el período antes referido, mantiene su plena existencia y exigibilidad, por lo que podrá ejercitarse una vez que cese la Feria Jurisdiccional Extraordinaria, dentro del plazo correspondiente, descontado el período de tiempo correspondiente a la suspensión dispuesta en este artículo."
Claro que aquí se puede apreciar la dificultad a la que vengo aludiendo: el art. 1.3 refiere a una feria extraordinaria, mientras que en el año 2021, desde el 31 de mayo la feria ha cesado y lo que tenemos es días declarados inhábiles. La remisión parecería, entonces, hacer extensivo el régimen del art. 1.3 de la Ley N° 19.879 (originalmente dispuesto para feria extraordinaria), a lo acontecido a partir de marzo de 2021, sea que se trate de feria, sea que se trate de días inhábiles. Sin perjuicio de que se llegue a esa conclusión luego del recorrido a través de la remisión, se puede apreciar cómo hubiese sido razonable, para evitar cualquier tipo de duda, declarar suspendidos directa y expresamente todos los plazos.
Todo lo anterior, sin perjuicio de la validez de los actos procesales efectivamente cumplidos durante su transcurso (como se previó en su tiempo por la Ley N° 16.529, o en el art. 2.2 de la Ley N° 19.879).
III) Art. 3: "Las ferias extraordinarias que en el futuro puedan disponerse en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Poder Ejecutivo a la que hace referencia la Ley N° 19.879, de 30 de abril de 2020, se regirán por las disposiciones de esta."
El art. 3 de la Ley comentada, en tanto, versa sobre «ferias extraordinarias» del futuro, aunque en el marco de la emergencia sanitaria (nuevamente, como en el caso del art. 1, ello hace de aplicación limitada a la disposición).
Se trata de ferias -no de declaración de días inhábiles- posteriores a la vigencia de la Ley. Al respecto la intención ha sido aclarar que estas ferias extraordinarias también se regirán por la Ley N° 19.879 (convirtiéndose así en una especie de "ley marco" en la materia).
Desde el punto de vista de la técnica legislativa, se oscila una vez más entre lo general (todas las ferias extraordinarias del futuro) y lo particular (las ferias extraordinarias dispuestas en el marco de la emergencia sanitaria, que fue declarada en marzo del 2020), y que -al momento de promulgación de la Ley- no se sabe hasta cuándo efectivamente durará o cuándo el PE dispondrá concretamente su «cese».
IV) Por último, la Ley -publicada el 25 de junio de 2021- no ha dispuesto una regla especial respecto de su vigencia, por lo que podría interpretarse que sería de aplicación -en subsidio- el art. 1 del Código Civil. Entonces, ¿se trata de 10 días desde la publicación en el Diario Oficial o desde la promulgación? Existen al respecto diferentes posiciones (Cestau, S. (1957). Contribución al estudio del Derecho Civil uruguayo (tomo I). Montevideo, pp. 200-ss.). Al respecto, la SCJ ha señalado en sent. n° 556/2013, de 18 de noviembre de 2013: «el art. 1 inc. 3 del CC “…únicamente sienta un principio residual [de rango legal], por el cual si la Ley promulgada nada dijera acerca de su entrada en vigencia, se prevé que la tendrá diez días después de su publicación.”; “…la promulgación es un acto complejo, que consiste en mandar cumplir la Ley y hacerla conocer, actividades inseparables”.». Esto haría que la Ley no se pueda aplicar para eliminar la totalidad de la feria judicial menor del 2021.
Así lo ha entendido la SCJ, que en el Considerando II) de su Resolución de fecha 25 de junio de 2021 ha expresado: “La referida ley se publicó con fecha 25 de junio de 2021 en el Diario Oficial y, en consecuencia, entrará en vigencia el día 5 de julio de 2021 (art. 1º del Código Civil).”, y sería por esa razón, entonces, que elimina parcialmente la feria judicial menor, a partir del día 5 de julio de 2021.
Sin perjuicio de lo anterior, existen argumentos para postular la aplicación de la Ley N° 19.960 a la feria ordinaria menor. Estos argumentos son, en primer lugar, que al existir una remisión a la Ley N° 19.879, se le da solución de continuidad a la "autorización" o "facultad" del art. 1.5 de la Ley N° 19.879 que en su momento permitió reducir, suspender o postergar la feria judicial menor de 2020 (a esta disposición refiere expresamente la Acordada N° 18, de 8 de junio de 2021 del TCA). Esto, unido a lo dispuesto por la propia Ley N° 19.960, podría interpretarse como un reconocimiento de una facultad pasible de ser ejercida, en cualquier momento (ininterrumpida), durante toda la emergencia sanitaria.
En segundo lugar, estas cuestiones que hacen a las facultades y a la vigencia, también son pasibles de interpretación, debiendo recordarse lo expresado por el art. 6 de la Ley N° 19.879: "Reglas de interpretación e integración. En caso de dudas sobre el alcance de las disposiciones contenidas en la presente ley, y en caso de supuestos no regulados, deberá preferir la interpretación o integrar con la solución que ampare más eficazmente el acceso pleno a la efectiva tutela jurisdiccional o administrativa, y resulte ajustada a los principios del debido procedimiento o proceso, contradicción y pro actione."
En tercer lugar, se podría sostener que la facultad prevista en el art. 1 de la Ley es de naturaleza intemporal, y que se puede aplicar incluso inmediatamente (más allá de la ausencia de una regla de vigencia expresa diferente a la del Código Civil), ya que sólo se encuentra condicionada por razones vinculadas a la emergencia sanitaria (que serán comentadas en el apartado siguiente). Vale anotar que en la redacción original se proponía otorgar la facultad para optar por reducir, postergar o eliminar la feria menor del 2021. Ello se sustituyó por una redacción más general, que no refiere puntualmente a una feria en particular, y que implícitamente, por la fecha en que fue aprobada -e incluso publicada- la Ley, incluye la feria ordinaria menor de 2021.
