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Constitucionalidad del art. 4 de la Ley de creación de la Fiscalía General de la Nación como servicio descentralizado

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
SENTENCIA N° 155/2016, de 30 de mayo de 2016.
MARTÍNEZ, CHEDIAK -r-, HOUNIE, LARRIEUX, PÉREZ MANRIQUE

TEMAS: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN (CREACIÓN COMO SERVICIO DESCENTRALIZADO), CONSTITUCIONALIDAD LEY N° 19.334, INDEPENDENCIA TÉCNICA DE FISCALES.

VISTOS:
Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “TESTIMONIO DE AUTOS: 102-342/2015. AA - EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 4 DE LA LEY NRO. 19.334”, IUE: 102-362/2015.
RESULTANDO:
I) En el proceso que se sustancia ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Penal de 6o. Turno, luego de que la Fiscalía actuante solicitó el procesamiento de los indagados BB, CC, DD, EE, FF y GG por entender que surgían elementos de convicción suficientes de que habían cometido el delito de atentado agravado (fs. 419), los abogados defensores de la indagada AA opusieron la excepción de inconstitucionalidad contra el art. 4 de la Ley 19.334, Ley mediante la cual se creó la Fiscalía General de la Nación como servicio descentralizado, en sustitución de la Fiscalía de Corte y Procuraduría General de la Nación.
La legitimación de la indagada excepcionante se fundó en el hecho de que se encuentra sujeta a una investigación criminal en la cual el Ministerio Público cumple un rol preponderante, por lo que la forma en que éste se organice institucionalmente y en que actúe conforme al nuevo marco legal incide personal y directamente en sus intereses.
Según los impugnantes, el art. 4 de la Ley 19.334 viola el art. 197 de la Constitución.
En la referida norma legal, bajo el nomen iuris “Observaciones del Poder Ejecutivo”, se interpreta el art. 197 de la Carta respecto del servicio descentralizado Fiscalía General de la Nación en el sentido de que las atribuciones asignadas por dicha disposición al Poder Ejecutivo refieren, únicamente, al funcionamiento administrativo de aquél, no comprendiendo la competencia ni el ejercicio del Ministerio Público y Fiscal en sus distintos niveles.
En realidad, el legislador, de manera eufemística, habla de interpretación para hacerle decir al constituyente lo que éste no dijo.
Estrictamente, el constituyente no estableció ningún tipo de excepción o limitación en cuanto al control a ejercer por el Poder Ejecutivo sobre los servicios descentralizados. Por eso, le concedió la facultad de realizar observaciones o de suspender los actos en cuestión.
Por otra parte, la forma de servicio descentralizado que se le ha asignado al Ministerio Público colide frontalmente con el principio de independencia técnica de los fiscales que el constituyente plasmó a través del art. 168 nal. 13) de la Carta. Si se habla de un Fiscal General, eso quiere decir, implícitamente, que hay fiscales delegados. En consecuencia, la delegación implica la posibilidad de que el Fiscal General les imparta directivas a sus fiscales delegados (fs. 420-425).
II) Recibidos los autos en la Corporación el 6 de octubre de 2015 (fs. 463), ésta, por auto No. 1.689 del 14 de octubre de 2015, les otorgó traslado a la Sra. Fiscal Letrada Nacional en lo Penal de 5o. Turno y vista al Sr. Fiscal de Corte (fs. 464).
III) La Sra. Fiscal Letrada Nacional en lo Penal de 5o. Turno evacuó el traslado que se le confirió, abogando por el rechazo de la excepción de inconstitucionalidad (fs. 469-470).
IV) El Sr. Fiscal de Corte evacuó la vista que se le otorgó, expresando que, en su opinión, correspondería desestimar la excepción de inconstitucionalidad opuesta (fs. 474-482 vto.).
V) Por decreto No. 2.020 del 30 de noviembre de 2015, se dispuso el pasaje de los autos a estudio para sentencia (fs. 485), al término del cual se acordó el presente pronunciamiento en forma legal y oportuna.
CONSIDERANDO:
I) La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus miembros naturales, desestimará la excepción de inconstitucionalidad opuesta, por los fundamentos que expresará a continuación.
II) El art. 4 de la Ley 19.334 dispone:
“(Observaciones del Poder Ejecutivo). Interprétase el artículo 197 de la Constitución de la República respecto del servicio descentralizado Fiscalía General de la Nación, en el sentido de que las atribuciones asignadas por dicha disposición al Poder Ejecutivo refieren únicamente al funcionamiento administrativo de aquel, no comprendiendo la competencia ni el ejercicio del Ministerio Público y Fiscal en sus distintos niveles”.
III) Con respecto a que el art. 4 de la Ley 19.334 viola el art. 197 de la Constitución, los integrantes de la Corporación no concuerdan con la excepcionante, y arriban a tal conclusión en virtud de fundamentos diversos.
III.1) A juicio de los Sres. Ministros Dres. Larrieux y Pérez Manrique, la excepcionante carece de un interés directo y personal, en la medida en que si bien la norma impugnada crea un servicio descentralizado, excluye expresamente del control del Poder Ejecutivo a la competencia y al ejercicio del Ministerio Público y Fiscal en sus distintos niveles.
El Poder Legislativo ha actuado en el marco del ejercicio de sus competencias al crear un servicio descentralizado y determinar el grado de autonomía de éste en el plano de lo administrativo, con exclusión de los aspectos referidos a la autonomía técnica de cada fiscal en el ejercicio de sus funciones.
Conforme al criterio de los Sres. Ministros mencionados, el legislador ha actuado dentro del límite de sus facultades.
El principio constitucional es que la Ley determina el grado de autonomía en la administración descentralizada (arts. 185 inc. 1 y 186 de la Carta).
En síntesis, puesto que la norma legal atacada no le produce ningún perjuicio a la excepcionante (ya que el legislador hizo la salvedad y excluyó, a título expreso, del control del Poder Ejecutivo a los actos del Ministerio Público y Fiscal en el ejercicio de su competencia), corresponde el rechazo de la excepción de inconstitucionalidad.
No existe la denunciada infracción al art. 197 de la Constitución.
Como señaló con acierto el Sr. Fiscal de Corte a fs. 476 vto.: “En la especie, el solicitante no se encuentra dentro del supuesto establecido por la disposición legal que resiste, ya que como lo sostiene su propia defensa al fundar la admisibilidad del recurso, la norma atacada se aplica a los fiscales (...)”.
Y no obstante ser cierto que nos encontramos en el ámbito de un proceso donde el fiscal actúa como parte, la norma que regula la misión de los fiscales y su actuación no se aplica a la excepcionante y, por lo tanto, no puede afectar sus derechos.
Por ello, se puede concluir, al igual que lo hizo el Sr. Fiscal de Corte, que: “Por tanto, su patrocinada es un tercero, al que no le alcanzan las disposiciones de la norma impugnada, y desde ese lugar, no puede deslegitimar a quien le reclama en el proceso, en virtud del artículo que regula los cometidos y competencias del servicio descentralizado”.
III.2) Según el criterio del Sr. Ministro Dr. Chediak, el art. 197 de la Carta no resulta conculcado, ni porque se le haya dado estatuto de servicio descentralizado a la Fiscalía General de la Nación ni porque la Ley haya previsto que las atribuciones asignadas por dicha disposición al Poder Ejecutivo refieren únicamente al funcionamiento administrativo de aquel, no comprendiendo la competencia ni el ejercicio del Ministerio Público y Fiscal en sus distintos niveles.
Aun cuando es verdad que el art. 197 de la Constitución no prevé ninguna excepción a la potestad del Poder Ejecutivo de formularles observaciones a los Directorios o Directores Generales de los servicios descentralizados por razones de legalidad o de conveniencia, no es menos cierto que el art. 185 de la Carta dispone que los servicios descentralizados tendrán el grado de descentralización que fijen la Constitución y las Leyes respectivas.
Es más, la circunstancia de que la norma legal controvertida establezca que las atribuciones asignadas por dicha disposición al Poder Ejecutivo refieren únicamente al funcionamiento administrativo de aquel -no comprendiendo la competencia ni el ejercicio del Ministerio Público y Fiscal en sus distintos niveles- no hace más que salvaguardar la independencia técnica de la actuación en el ámbito jurisdiccional con respecto al Poder Ejecutivo, por lo que no resulta claro cuál sería el interés directo de la excepcionante para reclamar la declaración de inconstitucionalidad en estudio.
Asimismo, cabe entender que si el criterio histórico y tradicional que ha mantenido el Poder Ejecutivo, incluso en la anterior ubicación institucional del Ministerio Público, ha sido el de no intentar modificar, por vía administrativa, el ejercicio de las potestades de los fiscales en el ámbito de los procesos jurisdiccionales, menos lo hará ahora, cuando existe una norma legal que, expresamente, descarta una posible injerencia en tales asuntos.
III.3) En opinión del Sr. Ministro Dr. Hounie, la promotora carece de un interés que presente la nota de “directo” requerida en el art. 258 de la Constitución para habilitar un pronunciamiento sobre la mentada infracción del art. 197 de la Carta.
Para el referido Sr. Ministro, la falta de legitimación es clara, puesto que la norma constitucional que se reputa violada no incide sobre la actuación del Ministerio Público como parte en el proceso penal, supuesto de hecho en el que se fundó la defensa. En tal sentido, cabe tener presente que, para fundar la legitimación, se afirmó lo siguiente en la demanda: “Nuestra defendida se encuentra sometida a una investigación judicial donde el Fiscal Letrado Nacional en lo Penal es parte y tiene una gravitación preponderante en el proceso y en la resolución de la litis (...)” (fs. 420). Pues bien, la norma que se considera violada no incide sobre la actuación de los Fiscales Letrados, únicos integrantes del Ministerio Público (hoy Fiscalía General de la Nación) que tienen la calidad de parte en el proceso penal.
La norma constitucional impugnada incide, únicamente, sobre la actuación del Director General del Ministerio Público (el Sr. Fiscal de Corte, cf. art. 2 inciso segundo de la Ley 19.334). En efecto, lo dispuesto en el art. 197 de la Constitución establece que las potestades de injerencia del Poder Ejecutivo únicamente alcanzan a lo actuado por “la gestión o los actos de los Directorios o Directores Generales” de los servicios descentralizados y entes autónomos, lo que claramente no comprende la actuación de los Fiscales Letrados que actúan como parte en las causas penales.
Por consiguiente, la excepcionante carece de interés directo para impugnar lo dispuesto en el art. 4 de la Ley 19.334, disposición que no afecta su situación jurídica en modo alguno.
III.4)   A juicio de la Sra. Ministra Dra. Martínez, todas las alegaciones de la parte excepcionante resultan demostrativas de la ausencia de interés directo afectado por la disposición impugnada.
En realidad, la inconstitucionalidad denunciada no radica en la contradicción existente entre el art. 4 de la Ley 19.334 y la norma constitucional.
El agravio de la parte estriba en la aplicación de la regulación constitucional contenida en los arts. 197 y 198 a la Fiscalía General de la Nación en su actuación ante la jurisdicción (su actuación en ejercicio del Ministerio Público y Fiscal).
Y es precisamente la norma impugnada la que viene a subsanar dicho perjuicio.
IV) En cuanto a la transgresión de la independencia de los fiscales que surge del art. 168 nal. 13) de la Constitución, los Sres. Ministros que componen la Suprema Corte de Justicia entienden que la argumentación de la excepcionante no resulta de recibo, y también llegan a esa conclusión por distintos fundamentos.
IV.1) Los Sres. Ministros Dres. Larrieux y Pérez Manrique ponen de relieve que dicha norma constitucional establece la forma de designación del Fiscal de Corte y “los demás Fiscales Letrados de la República”, por lo que no advierten de qué forma la disposición legal impugnada puede colidir con la Carta. Ello, por cuanto refiere a la forma de designación de los fiscales y deja a salvo su independencia técnica.
IV.2) El Sr. Ministro Dr. Chediak destaca que no es correcto el razonamiento del excepcionante cuando afirma que, al haber un Fiscal General de la Nación, debe entenderse que existen fiscales delegados.
La mentada delegación de atribuciones o la supuesta afectación de la independencia técnica de los fiscales a causa de las posibles directivas que les podría dar el Sr. Fiscal General de la Nación no surgen del art. 4 de la Ley 19.334.
En todo caso, esta sería una interpretación de la excepcionante, pero no es lo que emerge, nítidamente, del texto de la Ley.
En este punto, corresponde recordar que:
 “‘... En efecto: como se sostuviera en Sentencia No. 24/99, citando fallos anteriores: ‘... la Corte se halla facultada para declarar si una Ley es o no constitucional; su examen debe constreñirse y determinar si la misma colide o no con los textos o principios superiores que emanan de la Constitución; pero no se halla habilitada para controlar la regularidad de una Ley en función de una posible y eventual interpretación de ésta, puesto que lo que es pasible de inconstitucionalidad son las Leyes y no la interpretación de los textos legales. Así lo ha decidido pacíficamente la Corporación; en reiterados pronun-ciamientos ha sostenido que la acción o excepción de inconstitucionalidad sólo procede cuando la Ley impugnada admite una sola, única y clara interpretación y ésta por lo privativa viola las normas de la Carta, por lo que es inadmisible para el supuesto de una determinada interpretación de la Ley’(...)” (sentencia No. 237/2007).
En otros términos, la excepción de inconstitucionalidad no puede prosperar cuando se dirige contra una interpretación particular de la norma impugnada. En este sentido, cabe tener presente que la Corporación ha sostenido, en forma reiterada, que deben desestimarse los planteos de inconstitucionalidad subordinados o condicionados a cierta interpretación de la Ley (cf. sentencia No. 488/2014 de este Alto Cuerpo, entre otras).
IV.3) Por su parte, los Sres. Ministros Dres. Hounie y Martínez entienden que la supuesta infracción del art. 168 nal. 13) de la Constitución de la República es manifiestamente infundada.
Tal norma no establece el alegado principio de independencia técnica de los fiscales, según lo que surge de su tenor literal:
 “Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde: (...) 13) Designar al Fiscal de Corte y a los demás Fiscales Letrados de la República, con venia de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente en su caso, otorgada siempre por tres quintos de votos del total de componentes. La venia no será necesaria para designar al Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, ni los Fiscales de Gobierno y de Hacienda”.
Es de una claridad meridiana que el artículo 168 nal. 13) de la Constitución se limita a regular la forma de designación de ciertos integrantes de la hoy llamada Fiscalía General de la Nación, atribuyendo tal competencia al Poder Ejecutivo. No es posible concluir, ni aun bajo el más laxo de los cánones interpretativos, que lo dispuesto en el art. 168 nal. 13) de la Carta consagre el principio alegado en la excepción; es más, tampoco puede sostenerse seriamente que consagre algo distinto de lo que surge de su texto (una simple atribución de competencia).
Por los fundamentos expuestos y las normas citadas, la Suprema Corte de Justicia, por unanimidad,
FALLA:
DESESTIMASE LA EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD, CON LAS COSTAS DE PRECEPTO Y SIN ESPECIAL CONDENACION EN COSTOS (ART. 523 DEL C.G.P.).
NOTIFIQUESE A DOMICILIO Y, OPORTUNAMENTE, DEVUELVASE AL JUZGADO LETRADO DE PRIMERA INSTANCIA EN LO PENAL DE 6o. TURNO A FIN DE QUE CONTINUE CON EL PROCEDIMIENTO RESPECTO DE LA INDAGADA AA.

Link a sitio web de la Fiscalía General de la Nación

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Ignacio M. Soba Bracesco
Profesor de Derecho procesal en carreras de pregrado y posgrado en distintas Universidades de Uruguay e Iberoamérica. Doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca. Autor, coautor y colaborador en diversos artículos, ponencias y libros de su especialidad, tanto en el Uruguay como en el extranjero. Expositor, ponente y relator en Jornadas y Congresos. Coautor de la sección de legislación procesal en la Revista Uruguaya de Derecho Procesal (2007 a la fecha). Integrante de la Comisión Revisora del Código Modelo de Procesos Administrativos para Iberoamérica. Miembro de la International Association of Procedural Law. Miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal. Presidente honorario del Foro Uruguayo de Derecho Probatorio y Director de su Anuario. Co-Coordinador Académico en Probaticius. Miembro Adherente del Instituto Panamericano de Derecho Procesal. Miembro Fundador de la Asociación Uruguaya de Derecho Procesal Eduardo J. Couture. Integrante del Instituto Uruguayo de Derecho Procesal. Socio del Colegio de Abogados del Uruguay.