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La regla de admisión de hechos en el proceso contencioso administrativo de anulación. Aplicación del art. 130.2 del CGP

A continuación, se cita un extracto de un muy interesante fallo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (sentencia n° 505/2017, de 29 de junio de 2017, Castro, Gómez Tedeschi, Tobía -r.-, Echeveste -d.-, Vázquez Cruz -d.-), en el cual se analiza la regla de admisión de hechos en el proceso contencioso administrativo de anulación. En el Considerando VI) del referido pronunciamiento, el Tribunal valora la actitud de la Administración al contestar la demanda, identificando lo que se entiende como una ausencia absoluta de contradicción (lo cual deriva -según se podrá apreciar- en la aplicación del art. 130.2 del CGP). En el caso concreto, y a criterio de la mayoría, no mediaron razones para enervar -de modo fundado- la regla de la admisión de los hechos alegados. Se aclara por el Tribunal que tampoco la prueba diligenciada a instancias de la parte actora podría ser utilizada, de modo concluyente, en sentido adverso a sus intereses.

"...se estima que corresponde anular el acto por recogimiento integral de las causales de nulidad invocadas, ya que los hechos alegados en la demanda anulatoria que dan sustento a los denunciados apartamientos a las reglas de Derecho no fueron controvertidos por la accionada, en tanto omitió directamente pronunciarse sobre el mérito del asunto, porque su comparecencia exclusivamente se centró en solicitar la clausura y archivo de las actuaciones (...). 
Bajo la regencia del C.P.C. -compendio procesal en el que no existe regla alguna en cuanto a la admisión de hechos alegados por la contraparte la doctrina especializada consideraba que: '…sólo deben probarse los hechos controvertidos; por tanto quedan fuera del tema concreto de prueba los hechos admitidos. La admisión de un hecho es la aceptación de su existencia por la parte contraria al que lo alegó. (…). La admisión puede ser expresa o tácita. La primera no ofrece mayores dificultades: es el reconocimiento del hecho afirmado por la parte contraria. La admisión tácita es la falta de negación expresa del hecho alegado por el adversario, pudiendo controvertirlo. 
Por tanto, para que haya admisión tácita se requiere: a) que el demandado haya contestado la demanda; b) que esté en condiciones de negarlo, por tratarse de un hecho personal o que pudo conocer. Por tanto, no hay admisión tácita en los casos en que el demandado haya sido declarado rebelde por no comparecer o se le haya acusado rebeldía de la contestación a la demanda. (…) Por tanto, sólo existe admisión tácita cuando habiendo el demandado contestado la demanda y pudiendo negar el hecho alegado por el actor, no lo hizo.' (VIERA, Luis A.: “La prueba” en AA.VV.: Curso de Derecho Procesal, Tomo II, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Montevideo, 1974, págs. 85/86). 
Sin perjuicio de anotarse, que en la actualidad, teniendo presente que el Decreto-Ley 15.524 no regula expresamente el supuesto en examen, resulta de aplicación la norma de reenvío contenida en el art. 104 eiusdem. 
En efecto, las disposiciones de la Ley 15.750 y el C.P.C. no contienen regla específica, pero sí el C.G.P. que corresponde considerar como una ley que rige la materia, concordante y complementaria (aunque no sea modificativa sino derogatoria del C.P.C. con excepción para este proceso. En doctrina, sobre el punto véase SOBA BRACESCO, Ignacio M.: “La prueba pericial y el informe del asesor de parte en el proceso contencioso administrativo de anulación” págs. 112 y 113; BUSCHIAZZO FIGARES, Elisa: “-Plazos procesales-Reflexiones teóricas a partir del estudio de algunos problemas prácticos”, págs. 26 a 28; ambos aportes doctrinarios en AA.VV. “XVI Jornadas Nacionales de Derecho Procesal”, Paysandú-Uruguay, Mastergraf, 2013; DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Medidas cautelares en el contencioso administrativo de anulación uruguayo” en AA.VV. “Estudios jurídicos en homenaje al Profesor Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO”, FCU, 1ª Edición, 2011, págs. 762 a 766.; BAROFFIO, Alberto: “Garantías del administrado en el proceso contencioso administrativo de anulación” en Revista de Derecho y Tribunales No. 11, Amalio M. Fernández, 2009, págs. 126 a 129; para la aplicación del C.G.P. por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo véase: SÁNCHEZ CARNELLI, Lorenzo: “El Código General del Proceso en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo” en Revista de Derecho Público, FCU, Año 9, Número 18, 2000, págs. 113 a 123).
El Tribunal, por otra parte, ha considerado que el C.G.P. resulta aplicable en el proceso contencioso administrativo de anulación, en forma supletoria y atendiendo a las características de aquél, admitiéndose la aplicación del C.G.P. mediante variada fundamentación: por analogía (Sentencia No. 4/2012), a través de la norma de integración -ex art. 104 del Decreto-Ley 15.524- (Sentencias Nos. 612/2006 y 682/1999, 807/1998, entre otras).
Realizadas estas precisiones, procede necesariamente convenir que el SILENCIO de la demandada en punto a CONTROVERTIR los extremos fácticos alegados en la demanda anulatoria, en razón de que su comparecencia se limitó a solicitar la clausura de las actuaciones, determina, sin más, su admisión.
Debe de verse que los arts. 130.2 (en la redacción dada por el art. 1 de la Ley 19.090) y 137 del C.G.P., armónicamente considerados rectoran que el silencio, las respuestas ambiguas o evasivas, así como la falta de contestación se tendrán como admisión de los hechos alegados en la demanda, en cuanto no resultaren contradichos por la prueba de autos y no se tratare de derechos indisponibles (Cfe. Sentencia No. 194/2014).
Por el contrario, la Administración al abrirse el juicio a prueba no propuso el diligenciamiento de prueba alguna (...).
Solo en circunstancias excepcionales podrá el Tribunal no aplicar la regla de admisión, atendiendo a razones debidamente fundadas expuestas para invocar que no se recuerda algún hecho o circunstancia alegada por el actor.
Como señala VALENTÍN la ley equipara la incontestación de la demanda a la contestación no contradictoria, o con respuestas ambiguas o evasivas. Entonces, en caso de incontestación, con o sin declaración en rebeldía, los hechos se tendrán por admitidos conforme a la versión del actor, por lo que se tendrán como existentes o inexistentes, de acuerdo a su alegación, salvo que resultaren contradichos por la prueba de autos, siempre que se trate de cuestiones disponibles (VALENTÍN, Gabriel: “La reforma del Código General del Proceso”, FCU, 1ª Edición, 2014, pág. 98).
(...) Como tiene dicho la Sede: 'Así, el art. 313 del CPC estipula que 'Contestación es la respuesta que da el reo a la demanda del actor, confesando o contradiciendo el fundamento de la acción'.- Como enseña Tarigo, el demandado tiene la carga, cuya trascendencia resulta obvia de negar la veracidad de los hechos alegados… si es que no quiere que los hechos queden admitidos (Lecciones… pág. 411).- 
La regla de la admisión enseña que quien, por su posición o situación jurídica, está en condición de poder contradecir lo afirmado por su contraparte, tiene el deber de traerlo al proceso.- El no cumplimiento de ese deber le apareja la admisión de lo alegado por el contrario.- Lo que en puridad no es otra cosa que la aplicación del principio de la buena fe y lealtad procesal.' (Sentencia No. 275/2010)..."

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Ignacio M. Soba Bracesco
Profesor de Derecho procesal en carreras de pregrado y posgrado en distintas Universidades de Uruguay e Iberoamérica. Doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca. Autor, coautor y colaborador en diversos artículos, ponencias y libros de su especialidad, tanto en el Uruguay como en el extranjero. Expositor, ponente y relator en Jornadas y Congresos. Coautor de la sección de legislación procesal en la Revista Uruguaya de Derecho Procesal (2007 a la fecha). Integrante de la Comisión Revisora del Código Modelo de Procesos Administrativos para Iberoamérica. Miembro de la International Association of Procedural Law. Miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal. Presidente honorario del Foro Uruguayo de Derecho Probatorio y Director de su Anuario. Co-Coordinador Académico en Probaticius. Miembro Adherente del Instituto Panamericano de Derecho Procesal. Miembro Fundador de la Asociación Uruguaya de Derecho Procesal Eduardo J. Couture. Integrante del Instituto Uruguayo de Derecho Procesal. Socio del Colegio de Abogados del Uruguay.